مقدمة
الحرب مسألة إنسانية معقدة، لها أهمية خاصَّة، وأثر بالغ الخطر على الشعب والدولة على حدٍّ سواء، يشمل تأثيرها كل مناحي الحياة السياسية، والاقتصادية، والاجتماعية، وتمتد آثارها للحاضر المعاش، والمستقبل المنظور، والبعيد، لذا فقد نظمها دستور الدول الحديثة، وتشريعاتها بشكل منضبط محكم، ولم يترك فيها القرار لرأيٍ منفردٍ من ملكٍ أو رئيس، ورتب لها خطوات معقدة تضمن عدم الانحراف بالسلطة، وتعمل على حماية مؤسسات الدولة، وفي القلب منها المؤسسة العسكرية، من نزوات الحكم العابرة، أو رَدَّات الفعل غير المحسوبة.
في ظِل ما يشهده الإقليم والعالم من حروبٍ متتابعة، لها أثرها الظاهر على مصر، تأتي هذه الورقة لتجيب على أسئلة مهمة، لا ينبغي الاكتفاء في الإجابة عنها بالتحليلات السياسية، بل ينبغي تقديم أجوبة من الدولاب التشريعي، في الدستور والقوانين، كونها تمثل الجانب المتفق عليه في العقد الاجتماعي بين الدولة والشعب، ولا سبيل فيها للتكهنات أو التفسيرات أو الاحتمالات.
جملة من الأسئلة ينبغي الإحاطة بإجاباتها، والعناية بأبعادها، لمَن يرغب في الوقوف على قرار الحرب. مَن يملك إعلان الحرب؟ وكيف يتم ذلك؟ وما هي الجهات المعنية بالأمر؟ وما الإجراءات والترتيبات التي نصَّ عليها الدستور؟ وما هي التشريعات التي لها علاقة بهذا الأمر؟ وما أهم التطورات التي مرت بها؟
نعالج موضوعَ هذه الورقة عبر المحاور التالية: التطور الدستوري لمسألة إعلان الحرب، وتشريعات الحرب، والجهات المعنية بإعلان الحرب (مجالس الحرب)، وأنواع الحروب والنزاعات المسلحة التي تنطبق عليها قوانين الحرب في مصر.
أولا: التطور الدستوري لمسألة إعلان الحرب
تبنت الدساتير والقوانين مسألة الحرب، وأحاطتها بالعناية اللازمة، حتى لا تخضع لاعتبارات سياسية، أو حزبية، أو ضغوط شعبية، فرسمت مسارًا ينبغي لمتخذ القرار المرور به قبل لحظة الإعلان عن الحرب.
الملك وقرار الحرب
فيما قبل إعلان الجمهورية، كانت الدولة لا تنفصل عن شخص الملك، ورغم التطور الدستوري الذي شهدته الحياة السياسية في الحقبة الملكية، إلا أن القرارات الكبرى ومن بينها قرار الحرب كانت في يد الملك وحده، ولا أدل على ذلك من اللغط الذي يثيره مؤرخون عن موقف الملك فاروق من دخول حرب فلسطين، في عام 1948م، وفق روايات عدة متناقضة، عن رغبة الحكومة المصرية بقيادة النقراشي باشا في عدم دخول الحرب، وتهديد الملك فاروق أنه إن لم تعلنها الحكومة فسيعلنها هو، ورواية أخري عن عدول الملك فاروق عن قراره بعدم المشاركة في الحرب، بإصدار قرار المشاركة قبل وقت الحرب بثلاثة أيام.
بعيدًا عن التوغل في أسرار تلك الحقبة التاريخية، وأحداثها السياسية والعسكرية التي لا تتسع لها هذه الدراسة، فإن الاهتزاز الذي تحمله الروايات التاريخية عن قرار حرب فلسطين، ينم عن اهتزاز موازي في الضبط الدستوري في تطبيقات قرار الحرب.
الأمر الثابت هو أن الملك فاروق خاض تلك الحرب في ظل دستور 1923م، الذي وضعته حكومة إبراهيم يحيي باشا في عهد الملك فؤاد، وهو النسخة الأولي المتكاملة من التنظيم الدستوري الذي شهدته مصر، والذي كُتِب على غرار دساتير الدول الحديثة، ليُنظم العلاقات بين الملك والحكومة من جهةٍ، وبينهما وبين مجلسي الشيوخ والنواب من جهةٍ أخري. وقد نصَّت المادة 46 منه على ضبط مسألة الحرب: “الملك هو القائد الأعلى للقوات البرية والبحرية، وهو الذي يولي ويعزل الضبَّاط، ويعلن الحرب، ويعقد الصلح، ويُبرم المعاهدات، ويبلغ البرلمان متى سمحت مصلحة الدولة وأمنها مشفوعة بما يناسب من البيان. على أن إعلان الحرب الهجومية لا يجوز بدون موافقة البرلمان، كما أن معاهدات الصلح والتحالف والتجارة والملاحة وجميع المعاهدات التي يترتب عليها تعديل في أراضي الدولة أو نقص في حقوق سيادتها أو تحميل حراستها شيئًا من النفقات أو مساس بحقوق المصريين العامة أو الخاصة لا تكون نافذة إلا إذا وافق عليها البرلمان. ولا يجوز في أي حال أن تكون الشروط السرية في معاهدة ما مناقضة للشروط العلنية”([1]).
منحت هذه المادة من الدستور للملك سلطة مطلقة في إعلان الحرب على أن يبلغ البرلمان “إن سمحت” مصلحة الدولة وأمنها، وهي أمور تقديرية متروكة أيضًا لسلطته المطلقة ورغبته المنفردة. لكن الدستور خصَّ “الحرب الهجومية” بضرورة موافقة البرلمان، ولم يزد عن ذلك، إذ لم يكن قد تمَّ تنظيم المجالس العليا التي تختص بمسألة الحرب كمجلس الدفاع الوطني([2]) أو مجلس الأمن القومي، بالإضافة لعدم تنظيم المهمة الدستورية لوزارة الدفاع ذاتها حتي وقت قريب من نهاية الحقبة الملكية.
قرار الحرب بين الرئيس والبرلمان
في الدستور الأول للجمهورية الذي تمَّ إقراره عام 1956م، عولجت في عدة أبواب المسائل المتعلقة بإعلان الحرب في أكثر من سياق. ولكون هذا الدستور هو النسخة الأولي من دستور الجمهورية، فقد تضمَّن قضايا تأسيسية نصَّ عليها للمرة الأولي أو اعتمدها دستوريًّا بعدما كانت متناثرة في التشريعات. فقد تبنَّي الدستور بخصوص مسألة إعلان الحرب اختصاصًا مشتركًا لقرار الحرب بين الرئيس ومجلس الأمة (البرلمان)([3])، حيث يلتزم رئيس الجمهورية بدعوة مجلس الأمة لاجتماع غير عادي لعرض قرار الحرب وموافقة المجلس عليه([4]).
قرار الحرب وهزيمة يوينو 1967م
في ظِل الضوابط الدستورية المذكورة، جَرت حرب 1967م، التي باغت بها العدو الإسرائيلي القوات المصرية يوم الخامس من يونيو وما تلاه، ودارت أحداث عسكرية وسياسية كثيفة في هذه الهزيمة التي تركت آثارها على الواقع العربي حتى اليوم.
لم يتدخل مجلس الأمة آنذاك، كما لم يدعوه رئيس الجمهورية للانعقاد إلا بعد الحرب بخمسة أشهر، حيث أصدر “جمال عبد الناصر” القرار رقم 1961 لسنة 1967م بدعوة مجلس الأمة للانعقاد العادي الخامس للفصل التشريعي الأول بجلسة 23 نوفمبر 1967م([5]). وقد ورد في خطابه ما يدل على أنه لم يتم دعوة المجلس قبل ذلك التاريخ لبحث مسألة الحرب أو المشاركة في القرار، حيث قال: “وقبل أن أبدأ هذا الحديث فإني أود – أيها الإخوة – أن أسجل تقديري واعتزازي بعودة مجلسكم الموقر إلى المشاركة الفعلية في المسئولية”([6]).
كيف تمَّ اتخاذ قرار حرب أكتوبر؟
دستور 1971م أبقي على ذات المواد التي سبق النصُّ عليها في دستوري 1956 و1964م، بخصوص إعلان الحرب، لكن الرئيس الأسبق “أنور السادات” حال إقراره لترتيبات حرب أكتوبر لم يقم بدعوة مجلس الشعب (البرلمان) للانعقاد قبل بداية الحرب، لكن بعد اندلاع الحرب، وَجّّه الرئيس لمجلس الشعب دعوتان للانعقاد، الأولي كانت بدعوة مجلس الشعب للاجتماع العادي لافتتاح دور الانعقاد الثالث للفصل التشريعي الأول، يوم 17 أكتوبر، قرار رئيس الجمهورية، بالقرار الصادر يوم السادس من أكتوبر ذاته([7])، أما الدعوة الثانية فكانت لاجتماع “غير عادي” يوم 16 أكتوبر 1973م، لأجل “النظر في متطلبات المرحلة الراهنة الناشئة عن تجديد نشوب القتال مع العدو”([8]).
ويعني هذا أن الرئيس قد انفرد بقرار الحرب دون العرض المسبق على مجلس الشعب، وهو الأمر الذي أكده السادات نفسه في الخطاب الذي ألقاه في جلسة الاجتماع غير العادي والذي استهله بالجملة التالية: “كان بودى أن أجيء إليكم قبل الآن، ألتقى بكم وبجماهير شعبنا وأمتنا، لكن مشاغلي كانت كما تعلمون وكما تدرون، وأثق أنكم تقدرون وتعذرون، ومهما يكن فلقد كنت أحسّ بكم وبشعبنا وأمتنا معي في كل رأي، وكنت أحسّ بكم وبشعبنا معي في كل قرار، كنتم جميعًا معي فيما أخذته على مسؤوليتي تعبيرًا عن إرادة أمة، وتعبيرًا عن مصير شعب، ثم وجدت مناسبًا أن أجيء إليكم اليوم أتحدث معكم ومع جماهير شعبنا ومع شعوب أمتنا العربية وأمام عالم يهمه ما يجرى على أرضنا؛ لأنه وثيق الصلة بأخطر القضايا الإنسانية، وهى قضية الحرب والسلام…”([9]).
تدل كلمات “أثق أنكم تقدرون وتعذرون” و”فيما أخذت على مسئوليتي” أن هذه الجلسة هي الأولي بخصوص الحرب بعد بدايتها بعشرة أيام، وقد مرت هذه الزاوية في خضم المعركة، ولم يثرها مجلس الشعب ذاته، وكأنه صححها في وجود الرئيس بتلك الجلسة، لكنها بالطبع نقطة دستورية عالقة جديرة بالبحث والدراسة، حيث لا يصححها الإقرار اللاحق، وقد حكمت المحكمة الدستورية في قضايا مشابهة لتلك الحالة بعدم الدستورية، أبرزها عدم دستورية قانون الأحوال الشخصية الذي أصدره السادات أيضًا في غيبة مجلس الشعب برغم عرضه فيما بعد تشكيل المجلس وإقراره، واستندت المحكمة لكون ذلك لا يصحح العوار الدستوري، حيث لا تنطبق عليه حالة الضرورة التي قررها الدستور لرئيس الجمهورية في غيبة مجلس الشعب.
ثانيًا: تشريعات الحرب
شؤون القوات المسلحة الرئيسة نظمتها في الأصل تشريعات متناثرة، تنظم مجالات عملها الرئيسة وعلاقاتها الأساسية، لكن القانون الأبرز المتصل بمسألة الحرب هو قانون “القيادة والسيطرة على شؤون الدفاع عن الدولة وعلى القوات المسلحة”([10]). ويظل هذا القانون هو الأهم من حيث ظروف إقراره، أو مناسبات تعديله، أو لطبيعة الموضوعات التي نظمها.
أصدر هذا القانون الرئيس الأسبق جمال عبد الناصر، عام 1968م، ضمن سلسلة طويلة من القوانين التي تمَّ إقرارها على وقع الهزيمة في حرب 67، أو ما عُرِف بالـ”النكسة”، لمعالجة آثار تلك الهزيمة التي مُنيت بها مصر. وفي مقدمة الأمور الرئيسة التي نظمتها هذه القوانين كانت التشريعات الرئيسة للقوات المسلحة.
باستعراض مواد قانون القيادة والسيطرة يمكن استنتاج الغرض من إقراره، والأهداف الرئيسة التي تمَّ إيداعها في ثناياه، فقد كان القانون بالدرجة الأولي بمثابة تنظيم للعلاقة بين عبد الناصر والمؤسسة العسكرية بعد الهزيمة، لذلك يظل هذا القانون بالذات دستور العلاقة بين الجيش ومؤسسة الرئاسة، لذا تجده محل تعديل وعناية في كل حقبة يقترب فيها الجيش من مسائل الحكم بشكل أو بآخر، كما حدث بعد ثورة يناير 2011م، عندما تولي المجلس الأعلى للقوات المسلحة السلطة، وعقب انقلاب الجيش على الحكم في 2013م.
وأبرز النقاط التي ينظمها هذا القانون هي مسألة إعلان الحرب، حسب تعديل أساسي أجري عليه في 2014م. فقد أضاف مادتين غاية في الأهمية([11]) على النحو التالي:
المادة الثالثة مكرر: “لرئيس الجمهورية إعلان الحرب والتصديق على خطة الحرب بما تتضمنه من تحديد لمهام القوات المسلحة ونطاق عملها. ولا يجوز إعلان الحرب أو إرسال القوات المسلحة في مهمة قتالية إلى خارج الدولة إلا بعد أخذ رأي مجلس الدفاع الوطني، وموافقة مجلس النواب بأغلبية ثلثي الأعضاء، وإذا كان مجلس النواب غير قائم، يجب أخذ رأي المجلس الأعلى للقوات المسلحة، وموافقة كل من مجلس الوزراء، ومجلس الدفاع الوطني. وفي جميع الأحوال لا يجوز إرسال القوات المسلحة في مهمة قتالية إلى خارج حدود الدولة إلا في إطار تنفيذ التزامات مصر الدولية”([12]).
المادة الثالثة مكرر (أ): “لا يجوز إرسال القوات المسلحة في مهمة قتالية إلى خارج حدود الدولة إلا لمدة مؤقتة يحددها قرار من رئيس الجمهورية، على أن يتضمن تحديدًا لمهام القوات ونطاق عملها، ولا تجدد المدة إلا بعد أخذ رأي مجلس الدفاع الوطني وموافقة مجلس النواب بأغلبية ثلثي الأعضاء”.
هذا التعديل غيَّر تمامًا الكيفية التي تعلن بها الحرب، وأعاد ضبطها بشكل غير مسبوق. وفيما يبدو، وحسب قراءة في ترتيب أحداث تلك الفترة، يمكن اعتبار هذه القيود التي وضعها التعديل بمثابة ضمانات وضعتها المؤسسة العسكرية في مواجهة الرئيس الذي أوصلته للرئاسة؛ فالتعديل قد اتُخِذ قبل أيام قليلة من بدء إجراءات انتخاب “عبد الفتاح السيسي” مرشح المؤسسة العسكرية للرئاسة، وهي ضمانات تتحسب من انفراد الرئيس بقرار الحرب، وتتفق إلى حد بعيد مع طبيعة قانون القيادة والسيطرة الذي اتخذ عام 1968م، بعد سلسلة حروب نشبت بقرار “شبه منفرد” من جمال عبد الناصر وتحملت القوات المسلحة ضريبتها الكبرى، لا سيما حرب اليمن التي لاقت فيها القوات المصرية خسائر ضخمة بغير نتيجة تذكر. أجواء التعديل تؤكد هذا التحليل. وقد وضع التعديل القيود التالية على قرار الحرب:
- لزوم أخذ رأي مجلس الدفاع الوطني في الحروب بنوعيها: حرب الدفاع بالداخل أو الحرب الهجومية، أو إرسال قوات للخارج
- موافقة مجلس النواب بأغلبية الثلثين
- موافقة مجلس الوزراء
- في حال غياب مجلس النواب يؤخذ رأي المجلس الأعلى للقوات المسلحة
- لا يجوز إرسال القوات للخارج إلا في مهمة قتالية تنفيذًا لالتزامات مصر الدولية، أي في ظل قرار دولي من الأمم المتحدة أو المنظمات الدولية الإقليمية
- لا يجوز إرسال القوات للخارج إلا لمدة مؤقتة، يحددها قرار رئيس الجمهورية، ولا تجدد إلا بعد أخذ رأي مجلس الدفاع الوطني وأغلبية ثلثي مجلس النواب
هذا التشدد يعني وضع قيود على الرئيس وضمان عدم انفراده بالقرار كما قدمنا؛ إذ أضافت المادتان أكثر من طبقة من القيود، كما وضعت بدائل واضحة تعالج مسائل الفراغ الدستوري، كما أنها أضافت دورًا جديدًا للمجلس الأعلى للقوات المسلحة في الموافقة على قرار الحرب لم يكن موجودًا قبل ذلك.
كيف تم إقرار المشاركة في عاصفة الحزم وهل تمت مخالفة القيود؟
قرار إرسال قوات عسكرية مصرية في التحالف العربي لحرب اليمن (عاصفة الحزم) بقيادة المملكة العربية السعودية، يُعد المثال الأقرب زمنًا وانطباقًا على التعديلات التي أجريت عام 2014م على آليَّات قرار الحرب.
في بادئ الأمر صدرت قرارات إرسال القوات وفق هذه الصيغة: “إرسال بعض عناصر القوات المسلحة في مهمة قتالية خارج حدود الدولة للدفاع عن الأمن القومي المصري والعربي في منطقة الخليج العربي والبحر الأحمر وباب المندب”. وتعد هذه الصيغة التزامًا بالقيود التي وضعها قانون القيادة والسيطرة في تعديل 2014م؛ حيث حددت لها مدة تتراوح بين ثلاثة أشهر في بعض القرارات وستة أشهر في أخري ومدة سنة في ثالثة، كما أنها صدرت بعد موافقة مجلس الدفاع الوطني، كما تمَّ أخذ رأي القوات المسلحة، كون مجلس النواب لم يكن قد انعقد حينها، إضافة لكونها جاءت “في إطار تنفيذ مصر لالتزاماتها الدولية” حسب نص القرارات([13])، والمقصود بهذه الالتزامات “معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادي بين دول الجامعة العربية”التي وقعت عليها مصر في عهد الملك فاروق، في عام 1951م([14]).
لكن القرار الرئاسي الأخير الذي صدر بمد مهمة هذه القوات خرق القيود التي وضعها القانون، حيث صدر بلا مدة محددة، وهو ما يعني امتداد مهمتها بلا سقف زمني محدد حيث نص القرار على التالي: “الموافقة على استمرار المشاركة بالعناصر اللازمة من القوات المسلحة المصرية في التحالف العربي السابق إرسالها للقيام بمهام قتالية خارج حدود الدولة للدفاع عن الأمن القومي المصري والعربي بمنطقة الخليج العربي والبحر الأحمر وباب المندب في إطار تنفيذ مصر لالتزاماتها الدولية، وفقًا للتكليفات الصادرة إليها وإلى حين انتهاء مهمتها([15]).
ثالثًا: الجهات المعنية بإعلان الحرب (مجالس الحرب)
صناعة القرار الحكومي نتاج عملية معقدة من الإجراءات التمهيدية، تتجمع في إطار، ويتم ضمها في سياق متصل، تنتهي بإصدار القرار من صاحب السلطة فيه، وهذا الأمر ينطبق على قرار الحرب بطبيعة الحال، إلا أن بعض خطواته تتسم ببعض السرية، وتُحاط بسياج من الحيطة والاهتمام، وفق طبيعته السياسية والعسكرية التي تتعلق بالأمن القومي وحياة الناس وبقاء الدولة.
الجهات المتصلة بقرار الحرب، كثيرة ومتعددة، لكنه ينحصر في طبقته العليا في مجالس يطلق عليها مجالس الحرب، وتنقسم لقسمين:
المجالس العسكرية، وتضم مجلس الدفاع الوطني، ومجلس الأمن القومي، والمجلس الأعلى للقوات المسلحة([16]).
المجالس السياسية، وتضم مجلس النواب، ومجلس الوزراء، فضلًا عن منصب رئيس الجمهورية أو مؤسسة الرئاسة.
الدستور المصري وفق نسخته الأخيرة في 2019م، حدد أدوار مجالس الحرب في المادة 152 التي نصت على: “رئيس الجمهورية هو القائد الأعلى للقوات المسلحة، ولا يعلن الحرب، ولا يرسل القوات المسلحة في مهمة قتالية إلى خارج حدود الدولة، إلا بعد أخذ رأي مجلس الدفاع الوطني، وموافقة مجلس النواب بأغلبية ثلثي الأعضاء. فإذا كان مجلس النواب غير قائم، يجب أخذ رأي المجلس الأعلى للقوات المسلحة، وموافقة كل من مجلس الوزراء ومجلس الدفاع الوطني.”
وقد تضمنت تلك المادة أنواع من الموافقة نرصدها فيما يلي:
الموافقة الصريحة
اشترط الدستور على رئيس الجمهورية، قبل إعلان قرار الحرب أخذ موافقة صريحة مؤكدة من مجلس النواب، وفق أغلبية مشروطة تتمثل في ثلثي الأعضاء.
أخذ الرأي
أوجب الدستور على رئيس الجمهورية أخذ رأي مجلس الدفاع الوطني قبل اتخاذ قرار الحرب، وأخذ الرأي هنا مصطلح قد يقترب من أخذ الموافقة وفق تركيب الجملة التي استخدمت أسلوب (لا – إلا) فـ(لا) يعلن رئيس الجمهورية الحرب (إلا) بعد أخذ رأي مجلس الدفاع الوطني.
موافقة احتياطية
في حال إذا كان مجلس النواب غير قائم، يجب أخذ موافقة مجلس الوزراء ومجلس الدفاع الوطني.
موافقة ضمنية
يمكن اعتبار موافقة مجلس الأمن القومي على الحرب موافقة ضمنية، إذ أسند الدستور له حسب المادة 205 مهمة إقرار إستراتيجيات تحقيق أمن البلاد، ومواجهة حالات الكوارث، والأزمات بشتى أنواعها، واتخاذ ما يلزم لاحتوائها، وتحديد مصادر الأخطار على الأمن القومي المصري في الداخل، والخارج، والإجراءات اللازمة للتصدي لها على المستويين الرسمي والشعبي، وهذه الأمور لها علاقة وثيقة بالحرب، بل إن نوعية الحروب الحالية التي اتخذت أشكالًا غير عسكرية هي في صلب اختصاصات مجلس الأمن القومي([17]).
تحجيم صلاحيات المجالس في مسألة الحرب
مسألة “أخذ الضمانات” بين المؤسسات السيادية في الدولة المصرية، أسلوب أصيل أقرته منظومة الحكم العسكري الطويل، خاصة بين المؤسسة العسكرية ومؤسسة الرئاسة، كما أشرنا في غير موضع من هذه الورقة. وقد مرت هذه المسألة بتحول آخر بخصوص إعلان الحرب بين الرئيس والمجلس الأعلى للقوات المسلحة، حيث تمَّ تعديل قانون مجلس الأمن القومي، والمجلس الأعلى للقوات المسلحة لجعل اختصاصهما أو طرق انعقادهما في مسائل بعينها ومن بينها مسألة الحرب رهن قرار رئيس الجمهورية، وهو ما قد يُعد التفافًا على الدستور والتشريعات الخاصة بالمؤسسة العسكرية.
مثال ذلك ما ورد في القانون رقم 166 لسنة 2020م بتعديل قانون إنشاء مجلس الأمن القومي([18])؛ حيث أضيفت المادة الرابعة مكرر، والتي تنصُّ على: “في الأحوال التي تتعرض فيها الدولة ومدنيتها وصون دستورها وأمن البلاد وسلامة أراضيها والنظام الجمهوري والمقومات الأساسية للمجتمع ووحدته الوطنية لخطر داهم يجتمع المجلس (مجلس الأمن القومي) مع المجلس الأعلى للقوات المسلحة في اجتماع مشترك برئاسة رئيس الجمهورية لاتخاذ تدابير وآليَّات عاجلة لمواجهة ذلك. ويدعو رئيس الجمهورية المجلس بتشكيليه للانعقاد في الأحوال المشار إليها أو بناءً على طلب نصف عدد الأعضاء بالتشكيل المشترك”([19]).
هذه المادة حجمت أولًا من صلاحيات المجلس الأعلى للقوات المسلحة، حيث جعلت الاجتماع المشترك بين المجلس الأعلى للقوات المسلحة ومجلس الأمن القومي أعلى قدرًا من كل مجلس على حدة، وهو ما يجعل أخذ موافقة المجلس على الحرب بالكيفية التي يختارها رئيس الجمهورية، فله أن يجمع المجلسين لأخذ الرأي بدلًا من انفراد المجلس الأعلى للقوات المسلحة بالقرار.
رابعًا: أنواع الحروب التي تنطبق عليها قوانين الحرب في مصر
رغم أن الشكل العام للحرب معروف وموصوف في مخيلة الناس بأنه استخدام قوة مفرطة بغرض القتل لتحقيق هدف إستراتيجي يكمن في التحرر أو الغزو، إلا أن للحرب أنواعًا متعددة، فالحرب في القانون الدولي غيرها في القوانين الداخلية للدول، حيث تندرج الحرب في القانون الدولي والدولي الإنساني تحت عنوان “النزاعات المسلحة”، وهي التي تنشب بين دولتين، أو “نزاع مسلح داخلي” وهو الحرب الأهلية. أما في الشأن الداخلي فقد استقر تقسيم الحرب إلي حرب الدفاع وحرب الهجوم، وجاءت الحرب الهجومية في الدساتير والتشريعات المصرية باعتبارها استثناءً على أصل الحرب، فقد نص عليها بشكل مقيد وفي حدود إرسال قوات للخارج في مهام مؤقتة وفق شروط وضوابط للحصول على الموافقة بشكل مركب كما أشرنا عند الحديث عن إرسال قوات لحرب اليمن. وزيادةً في التحجيم، أضيف قيد يشترط أن ترسل القوات للخارج في ظل قرار دولي ولتنفيذ التزامات مصر الدولية.
وبرغم انحصار مصطلح الحرب في اتجاهين عرفهما القانون والتطبيق العملي “حرب تحرير الإقليم من الاحتلال” أو “المشاركة في قوات دولية” إلا أن النظام المصري قد استحدث مسارًا ثالثًا للحرب التي تخوضها الدولة، وأطلق مصطلح الحرب على فاعلياته، وشرعت له قوانين عديدة، بل إن عقيدة الجيش قد تغيرت في اتجاه اعتبار هذا المسار أولوية أولي لأجهزة ومؤسسات الدولة، وهو “الحرب على الإرهاب” أو “معركة الإرهاب”، وهو المصطلح الذي تم صكه بعد أحداث الولايات المتحدة الأمريكية سبتمبر 2011، والذي خاضت أمريكا وحلفائها على إثرها حربًا شعواء تدور رحاها حتي اللحظة، ما دفع دول العالم للحذو حذوها وتفعيل آليَّات الحرب في خصومات جُلها سياسية، مع اتخاذ تدابير على غرار تدابير الحرب التقليدية، ظهرت أثارها في الجزء الخاص بتكليف الجيوش بالحماية أو التدخل في الشؤون المدنية، وكذلك خطط إعدادها للحرب، أو تدريباتها ومناوراتها المحلية والدولية.
بعد انقلاب 2013م، دعم النظام هذا المسار بقوانين، وقرارات حكومية، ومجالس عليا، حيث أُقرت منظومة تعديلات تشريعية شملت قانون العقوبات، وقانون الإجراءات الجنائية، وقوانين محاكم الجنايات، والنقض، ومجلس الدولة، بغرض تمكين القضاة من اتخاذ مسار تقاضي استثنائي، أثر بشكلٍ عميق في نوعية الأحكام، والمدد القضائية، والضمانات المتاحة للمتهمين، وتجلت القوانين الرئيسة التي اعتمدها النظام لتسيير “الحرب على الإرهاب” في قانونين رئيسين: الأول قانون 8 لسنة 2015م، في شأن تنظيم قوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيّين([20])، والثاني هو القانون 94 لسنة 2015م، بشأن مكافحة الإرهاب([21]). تلا ذلك حزمة من قرارات الوضع على قوائم الإرهاب، وحظر الأنشطة السياسية والاجتماعية والدينية، والتحفظ على الأموال والأنشطة الاقتصادية والاستثمارية، ودعم ذلك بالمحاكمات العاجلة التي انتهت بأحكام مغلظة بالإعدام والمؤبد.
في غضون ذلك، تأسس المجلس القومي لمواجهة الإرهاب بقرار رئيس الجمهورية رقم 355 لسنة 2017م، والذي تمَّ استبداله فيما بعد بـ “المجلس الأعلى لمواجهة الإرهاب والتطرف”، بالقانون رقم 25 لسنة 2018م، والذي منح رئيس الجمهورية صلاحيات مفتوحة في هذا الشأن([22]).
نحيل بشأن المزيد من التفصيل في هذه الإجراءات لدراسة وافية نشرها منتدى الدراسات المستقبلية، تحت عنوان: “أثر تدابير مكافحة الإرهاب على الحياة السياسية المصرية”([23]).
وقد تمت هذه الإجراءات الاستثنائية في الحرب على الإرهاب في غيبة المؤسسة النيابية؛ حيث اتخذت جُل هذه الإجراءات قبل انتخاب مجلس النواب الذي افتتح جلساته في يناير 2016م، لكنه اعتمد هذه الإجراءات في جلساته الأولي ولم يغير منها شيئًا.
وفق هذا فنحن بصدد ثلاث أنواع من الحروب – إذا صح اعتبار الحرب على الإرهاب نوعًا ثالثًا من أنواع الحروب التي تخوضها مصر في الداخل والخارج حسب توصيف السلطة – وبهذا تضاف لتشريعات الحرب قوانين مكافحة الإرهاب، ويضاف لمجالس الحرب المجلس الأعلى لمكافحة الإرهاب الذي تمَّ تأسيسه في 2018م([24]).
خاتمة
لا شك، أن موضوع الحرب جدير بالتشريع والاستفاضة في تقنين تفاصيله، فالحروب كما هي تدمير للحضارة، وضياع لمقدرات الشعوب، وهدم للدول، فإنها في ذات المقام، فرصة إحياء للشعب، وبناء للدولة، وصنع مستقبل للأجيال، لا سيما وأنها قد تنهي احتلالًا مهينًا، أو تفتح للبلاد آفاقًا جديدة في مناحي عدة سياسية واقتصادية واجتماعية. ولن نجد دولة أو حضارة سادت العالم، إلا وبدأت من حرب، سواء أزالت عن نفسها احتلالًا أجنبيًّا، أو فتحت لنفسها مساحات حكم في جغرافيا جديدة.
تحتاج التدابير التشريعية للحرب لمزيد من التنقيح، من أجل تهذيب اتجاه السلطة في استخدام آليات الحرب في مسارات مدنية، كما يحدث بصفة أصيلة في مسار “الحرب على الإرهاب” وهو الطريق الذي سارت فيه سلطة الانقلاب في مصر منذ اليوم الأول، حيث شاركت القوات المسلحة في فض “اعتصامات مدنية” و”تظاهرات شعبية” بآليات وأوامر الحرب، ثم مورست على المعتقلين جميع خطوات وإجراءات تشبه قرارات “أسري الحرب”، ثم دخلنا في مرحلة لاحقة طبقت السلطة فيها آليات “اقتصاد الحرب” فضلًا عن إنتاج المسلسلات والأغاني التي تضع الناس في جو الحرب، وهي أمور يتضح معها ضرورة بذل الجهد في اتجاه تهذيب ذلك وتنظيمه.
الحروب بطبيعتها تريق الدماء، لكنها على ذات القدر تجدد الدماء وتصونها إن كانت حربًا عادلة الغاية نبيلة المقصد شرعية الأهداف.
([1]( صدر الدستور بالأمر الملكي رقم 42 لسنة 1923م بوضع نظام دستوري للدولة المصرية، ونشر بجريدة الوقائع المصرية، العدد 42 غير اعتيادي، في 20 أبريل سنة 1923م.
([2]( تم إنشاؤه عام 1937م بالقانون 72 لسنة 1937م بإنشاء مجلس الدفاع الأعلى وهيئة أركان حرب الجيش.
([3]( نصت المادة 142 من دستور 1956م على “رئيس الجمهورية هو الذي يعلن الحرب بعد موافقة مجلس الأمة”.
([4]( نصت المادة 76 من دستور 1956م على: “يدعو رئيس الجمهورية مجلس الأمة لاجتماع غير عادي، وذلك في حالة الضرورة أو بناءً على طلب بذلك موقع من أغلبية أعضاء مجلس الأمة. ويعلن رئيس الجمهورية فض الاجتماع غير العادي”.
([5]( نشر القرار بالجريدة الرسمية العدد 86 مكرر “أ” في 7 نوفمبر 1967
([6]( خطبة الرئيس الأسبق جمال عبد الناصر أمام مجلس الامة يوم 23 نوفمبر 1967م، موقع الهيئة الوطنية للإعلام، https://2u.pw/KpZTA
([7]( قرار رئيس الجمهورية 1575 لسنة 1973م بشأن دعوة مجلس الشعب للانعقاد، وصدر في 6 أكتوبر 1973م.
([8]( قرار رئيس الجمهورية 1575 لسنة 1973م بشأن دعوة مجلس الشعب لاجتماع غير عادي يوم 16 أكتوبر، وصدر في 6 أكتوبر 1973م.
([9]( خطاب السادات يوم 16 أكتوبر 1973م في جلسة انعقاد مجلس الشعب غير العادية، الموقع الاليكتروني للرئيس السادات، https://2u.pw/h6EFI
([10]( القانون 4 بشأن القيادة والسيطرة على شئون الدفاع عن الدولة وعلى القوات المسلحة، نشر بالجريدة الرسمية، العدد 4، في 25 يناير 1968م.
([11]( القانون 18 لسنة 2014م، بتعديل بعض أحكام القانون 4 لسنة 1968م، بشأن القيادة والسيطرة على شؤون الدفاع عن الدولة وعلى القوات المسلحة – منشور بالجريدة الرسمية، العدد 8 مكرر “ب “، في 24 فبراير 2014م.
([12]( الخلفية الدستورية لهذه المادة في المادة 152 من التعديلات الدستورية التي أجريت في 2014م على دستور 2012م، حيث نصت على: “رئيس الجمهورية هو القائد الأعلى للقوات المسلحة، ولا يعلن الحرب، ولا يرسل القوات المسلحة في مهمة قتالية إلى خارج حدود الدولة، إلا بعد أخذ رأى مجلس الدفاع الوطني، وموافقة مجلس النواب بأغلبية ثلثي الأعضاء. فإذا كان مجلس النواب غير قائم، يجب أخذ رأى المجلس الأعلى للقوات المسلحة، وموافقة كل من مجلس الوزراء ومجلس الدفاع الوطني”.
([13]( القرارات أرقام 145 مكرر لسنة 2015 و198م، مكرر لسنة 2015م، و323 لسنة 2015م.
([14] (القانون 122 لسنة 1951م بالموافقة على معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادي بين دول الجامعة العربية الموقعة بالموافقة بالإسكندرية في 17 يونية 1950م، ونشر بجريدة الوقائع المصرية، العدد 71، في 16 أغسطس 1951م.
([15]( قرار رئيس الجمهورية رقم 68 لسنة 2017م، بشأن استمرار مشاركة بعض عناصر القوات المسلحة السابق إرسالها في مهمة قتالية خارج حدود الدولة للدفاع عن الأمن القومي المصري والعربي في منطقة الخليج العربي والبحر الأحمر وباب المندب، الجريدة الرسمية، العدد 5 مكرر، في 3 فبراير 2017م.
([16]( القسم العسكري في بعض مجالسه يشرك سياسيّين بصفاتهم الحكومية، خاصة في مجلسي الدفاع الوطني والأمن القومي، كرئيس الجمهورية ورئيس الوزراء وبعض الوزراء وغيرهم من أصحاب الصفات.
([17]( تنص المادة 205 من الدستور على: “ينشأ مجلس للأمن القومي برئاسة رئيس الجمهورية، وعضوية رئيس مجلس الوزراء، ورئيس مجلس النواب، ووزراء الدفاع، والداخلية، والخارجية، والمالية، والعدل، والصحة، والاتصالات، والتعليم، ورئيس المخابرات العامة، ورئيس لجنة الدفاع والأمن القومي بمجلس النواب. ويختص بإقرار إستراتيجيات تحقيق أمن البلاد، ومواجهة حالات الكوارث، والأزمات بشتى أنواعها، واتخاذ ما يلزم لاحتوائها، وتحديد مصادر الأخطار على الأمن القومي المصري في الداخل، والخارج، والإجراءات اللازمة للتصدي لها على المستويين الرسمي والشعبي. وللمجلس أن يدعو مَن يرى مِن ذوي الخبرة والاختصاص لحضور اجتماعه، دون أن يكون لهم صوت معدود. ويحدد القانون اختصاصاته الأخرى، ونظام عمله”.
([18]( القانون رقم 19 لسنة 2014م.
([19]( نص المادة الرابعة مكرر بالقانون 166 لسنة 2020م بتعديل بعض أحكام القانون رقم 19 لسنة 2014م، بإنشاء مجلس الأمن القومي، الجريدة الرسمية، العدد 30 مكرر (أ)، في 27 يولية 2020م.
([20]( نشر القانون بالجريدة الرسمية العدد 7 مكرر (ز) في 17 فبراير 2015
([21]( نشر القانون بالجريدة الرسمية العدد 33 مكرر في 15 أغسطس 2015
([22]( نشر قرار رئيس الجمهورية رقم 355 لسنة 2017 بإنشاء المجلس القومي لمكافحة الإرهاب بالجريدة الرسمية العدد 29 مكرر (ط) في 26 يولية 2017، والقانون 25 لسنة 2018 بإنشاء المجلس الأعلى لمواجهة الإرهاب والتطرف بعدد الجريدة الرسمية رقم 16 مكرر (ب) في 23 أبريل 2018
([23]( أثر تدابير مكافحة الإرهاب على الحياة السياسية المصرية، موقع منتدى الدراسات المستقبلية، في 5 فبراير 2025م، https://2u.pw/Ydj5I0d5
([24]( تأسس بقرار رئيس الجمهورية رقم 25 لسنة 2018 – نشر بالجريدة الرسمية العدد 16 مكرر (ب) في 23 أبريل 2018م.
